Entrée en fonction en 2002, la Cour pénale internationale (CPI) est maintenant forte de quatre dossiers référés par l'ONU ou par des États parties. Sa réputation, tout comme son édifice central, est encore d'un blanc immaculé. Si les attentes sont grandes, les défis le sont tout aussi.
ONG, observateurs et employés s'entendent : sur papier, la CPI est une belle et grande idée. Sans être parfait, le Statut de Rome, document de base de la Cour, répond aux attentes fixées.
Dans la «vraie vie », par contre, les inquiétudes divergent, du fait notamment d'une succession de premières : première Cour pénale internationale à être indépendante de l'ONU, première Cour à accorder autant d'importance aux victimes, première Cour à appliquer le principe de complémentarité… et la liste est longue. Le tout avec un système mélangeant common law et droit civil.
Rien à voir avec les moyens du TPIY et du TPIR
Bénéficiant de l'héritage des tribunaux ad hoc, la CPI a néanmoins la tâche plus difficile. Sa juridiction couvre une centaine d'États — plutôt qu'une seule région pour les TPIY et TPIR —, son financement est moins important, et elle ne peut bénéficier des moyens logistiques de l'ONU.
Sans oublier que pour les dossiers Yougoslavie et Rwanda, les crimes étaient chose du passé, et les nouveaux régimes en place pouvaient collaborer, ce qui n'est pas nécessairement le cas avec la CPI.
Au Bureau du procureur, la pression se fait sentir. « Il y a de grosses attentes envers le Bureau du procureur. Même quand les procureurs sont arrivés, les gens ont commencé à demander quand les premières arrestations allaient commencer », explique Darryl Robinson, conseiller juridique au Bureau du procureur.
À cette époque, le Bureau n'était composé que de cinq employés; aujourd'hui, ils sont une soixantaine. Du travail accompli, peu de médias s'y sont intéressés. « Nous avions à inventer notre propre protocole, nous avions à créer nos procédures. Toutes ces choses, les gens ne sont pas intéressés par ça », déplore-t-il.
Marcher constamment sur des œufs
Maints experts l'ont dit : le plus grand défi de la CPI sera de travailler sur le terrain, dans des situations de conflit. Ils n'ont pas su si bien dire à voir la liste des premiers cas : Soudan, Ouganda, Congo, République Centrafricaine.
« Comment pouvez-vous travailler sur le Congo quand ce pays poursuit l'Ouganda pour crimes de guerre et est devant la Cour internationale de justice. C'est un calendrier impossible, craint William Pace, coordonnateur de la Coalition pour une Cour pénale internationale (CCPI). Dans plusieurs situations, les crimes se poursuivent, les États ne coopèrent pas, la Cour ne veut pas être tenue responsable de compliquer les négociations de paix. La poursuite est dans une situation délicate, alors il faudra beaucoup de patience et de compréhension. »
Pour l'Américain Pace, la situation est complexe, voire impossible. En Ouganda, une des principales sources d'investigation est la Grande Armée de Résistance, supportée par le Soudan pendant 20 ans. « La poursuite a besoin du support du gouvernement soudanais pour pouvoir approcher les soldats. Mais on ne peut faire quoi que ce soit qui mette en danger le traité dans le nord et le sud du Soudan et en Ouganda », explique-t-il.
Heureusement, la CPI a pu apprendre des erreurs du TPIY dans les Balkans, surtout sur le plan de la communication. Le coordonnateur de la CCPI le souligne : « En Ouganda, la Cour n'aurait pas pu avoir une meilleure politique de communication et d'établissement. Même chose au Congo. »
Une instance juridique sans support policier
Darryl Robinson ne juge pas les situations de travail comme étant l'idéal :
« Nous travaillons dans des situations de violence, d'insécurité. Il y a des difficultés à avoir des gens sur le terrain, il y a des difficultés pour ne pas créer des risques qui ne sont pas nécessaires pour les témoins. Les accusés que nous voudrions arrêter sont souvent les membres de groupes armés, et nous n'avons aucune armée et aucune police. Nous avons une collaboration plus faible avec les régimes que les tribunaux ad hoc, par exemple. »
La liste des défis sur le terrain est impressionnante. « Malgré tout, on cherche à exercer la justice avec les standards les plus hauts, plus vite et moins cher que tout ce qui a déjà été fait », indique M. Robinson.
Un relais pour les Cours de justice défaillantes
Le problème en Afrique en soulève un autre, qui a trait au principe de complémentarité en vigueur à la CPI. Selon ce concept novateur, amené par l'Assemblée des États parties, la CPI va servir de relais aux Cours de justice nationales. La CPI ne va donc traiter que les cas où le pays concerné n'est pas en mesure ou n'a pas la volonté nécessaire de poursuivre l'enquête.
Des quatre cas officiellement présentés devant la CPI, deux (le Congo et l'Ouganda) l'ont été par les États eux-mêmes.
« Ça semble être compréhensible, jusqu'à un certain point, que, lorsque vous êtes au milieu d'un processus de paix, vous ne voulez pas entamer des poursuites », estime le professeur Jann Kleffner, de l'Université d'Amsterdam, qui s'intéresse de près au principe de complémentarité à la CPI.
« C'est une question de processus politique, mais aussi l'idée que c'est une bonne façon de se débarrasser de ce cas », résume Jann Kleffner, qui voit en ce principe de complémentarité le plus gros casse-tête auquel la Cour fait face. Sur papier, le concept fonctionne, mais « vous devez opérationnaliser ce principe dans le sens où ça crée un système judiciaire national plus fort. »
Or, les cas référés à la CPI peuvent se produire pendant un conflit, rendant difficile l'opérationnalisation de cette idée. « Si vous avez un conflit armé, vous pouvez voir vos Cours de justice détruites, vous pouvez avoir des gens intimidés dans leur travail ( juges, avocats, policiers) ou vous pouvez avoir des gens censés faire ce travail, mais qui sont eux-mêmes impliqués dans les crimes, commente le professeur. Tous ces facteurs peuvent rendre le système judiciaire national, normalement du moins, très faible. Et si on regarde les situations courantes, au Congo, vous n'avez pas de système judiciaire, généralement parlant. »
Agir comme catalyseur
Pour régler le problème, la Cour devra fonctionner comme un catalyseur dans la reconstruction des systèmes nationaux. Sinon, craint M. Kleffner, la Cour aura une pluie de cas référés à La Haye. Que pourra faire la CPI? Les laisser dormir, attendre ou refuser de poursuivre. D'où l'importance de promouvoir le principe sur le plan local.
« Il faut le voir de façon systématique, explique le chercheur. Il existe des systèmes nationaux, et si les systèmes nationaux ne peuvent procéder, la CPI va prendre les cas en charge. Mais ça ne peut pas fonctionner comme ça. La CPI va être capable de faire seulement une fraction de ce qui est laissé par les États, mais il faut aussi penser à tout ce qu'il y a entre. »
La poursuite doit faire des choix difficiles. Doit-elle bloquer un cas, doit-elle l'arrêter si elle ne peut trouver toute l'information? Peut-elle accepter et prendre la responsabilité pour tout ce qui entre dans son bureau?
Signataires sans contribution
Pour le moment, la société civile semble offrir un support important. Mais ce support peut devenir un handicap, croit Jann Kleffner, car l'Assemblée des États parties pourrait y voir l'occasion de se délester de certaines obligations : « Ils doivent fournir les fonds nécessaires. La CPI est définitivement plus petite et moins dispendieuse que le TPIY ou le TPIR, mais vous n'obtenez pas une Cour pénale internationale pour un penny, elle doit avoir les fonds nécessaires. Sinon, vous créez une institution magnifique sur papier, mais qui n'a pas les ressources nécessaires et ne peut fonctionner correctement. »
Les craintes du chercheur risquent de s'avérer. Dans un rapport du Comité du budget et des finances sur les travaux de la quatrième session de la CPI, déposé le 15 avril 2005, le Comité fait déjà état de préoccupations budgétaires. À cette date, seulement 50 % des contributions à la CPI avaient été reçues, contre 55 % en 2004. Onze États Parties, sur les 99 qui ont ratifié le Statut de Rome, n'ont pas encore versé de contribution.
