L'été dernier, la Cour suprême s'est prononcée sur une question vitale touchant l'indépendance de la magistrature, à savoir le contexte entourant la détermination de la rémunération des juges de quatre provinces, l'Ontario, l'Alberta, le Nouveau-Brunswick et le Québec . Elle a clarifié les principes applicables à une commission de rémunération, aux fins d'éviter des conflits à l'avenir.
Dans un arrêt unanime de neuf juges, les provinces de l'Ontario, de l'Alberta et du Nouveau-Brunswick se voient autorisées à rémunérer leurs juges selon les critères qu'elles ont établis, sans égard aux recommandations de leur commission respective de rémunération des juges. Pour ces juridictions, la Cour suprême estime que les réponses gouvernementales sur le caractère jugé excessif des hausses de rémunération recommandées satisfont à la norme de la rationalité. Ces réponses s'appuient sur un examen sérieux de la charge judiciaire et l'intention de prendre les mesures qui s'imposent.
Il n'en est pas de même pour le Québec. La Cour suprême estime que la réponse du gouvernement québécois aux recommandations du Comité O'Donnell de 2001 ne satisfait pas à la norme de la rationalité, bien qu'elle n'y décèle aucun objectif politique illégitime ni aucune intention de manipuler ou d'influencer la magistrature.
Toutefois, « à propos de la question cruciale du traitement des juges, la réponse ne tient pas compte des recommandations les plus importantes du Comité O'Donnell et de leur justification. Au lieu de répliquer à celles-ci, le gouvernement semble s'être contenté de reformuler sa position initiale, sans opposer de réponse à certains des principaux motifs justifiant les recommandations », écrit la Cour.
Devant ces constatations, la Cour suprême, suivant en cela la Cour d'appel du Québec , renvoie l'affaire au gouvernement et à l'Assemblée nationale pour réexamen. Notons que cette portion du dispositif de l'arrêt de la Cour suprême profite également aux juges des Cours municipales du Québec auxquelles s'applique la Loi sur les Cours municipales . Ceux-ci verront donc leurs salaires ou honoraires réexaminés.
Contexte litigieux au Québec
La Cour suprême a bien observé que « ces pourvois sont les derniers épisodes d'une longue histoire de problèmes et de tensions qui […] n'ont cessé d'opposer le gouvernement du Québec et les juges de nomination provinciale. Bien que des comités de rémunération des juges aient été mis sur pied dès 1984 et qu'ils aient dûment fait rapport sur la situation, leurs rapports ont été, pour la plupart, écartés ou sont restés lettre morte, du moins pour ce qui est de leurs principales recommandations. » En effet, les réponses aux rapports successifs du Comité Bisson et du Comité O'Donnell, deux comités mis sur pied après la modification de la Loi sur les tribunaux judiciaires à la suite du Renvoi de 1997, ont donné lieu à des litiges.
La Cour suprême était saisie ici des litiges qui ont suivi la publication des rapports du Comité O'Donnell .
Rappel bref des faits
En octobre 2001, le Comité O'Donnell, nommé par le gouvernement du Québec pour examiner la rémunération des juges de nomination provinciale, a déposé deux rapports auprès de l'Assemblée nationale. Il recommandait de porter le traitement des juges de la Cour du Québec de 137 000 $ à 180 000 $ et de rajuster leur régime de retraite.
Il a aussi recommandé l'élimination de la parité salariale des juges des Cours municipales de Laval, de Montréal et de Québec avec les juges de la Cour du Québec et a proposé une échelle salariale inférieure pour ces juges municipaux.
Une deuxième formation du Comité O'Donnell a établi un barème de traitement différent pour les juges des Cours municipales auxquels s'applique la Loi sur les Cours municipales, à savoir les juges des Cours municipales à l'extérieur de Laval, de Montréal et de Québec, reflétant leurs responsabilités moins lourdes que celles des juges exerçant leurs fonctions à temps plein.
En décembre 2001, l'Assemblée nationale a fait siennes la position et les justifications du gouvernement. Dans sa réponse, le gouvernement limitait la majoration salariale initiale à 8 % pour les juges de la Cour du Québec, de faibles hausses additionnelles étant prévues pour 2002 et 2003. Il acceptait l'élimination de la parité pour les juges des Cours municipales, limitait la hausse de leur traitement à 4 % en 2001 et leur accordait, pour 2002 et 2003, les mêmes rajustements que ceux des juges de la Cour du Québec. Il rajustait les honoraires payables aux juges des Cours municipales auxquels s'applique la Loi sur les Cours municipales au lieu d'accepter les échelles salariales recommandées par le Comité O'Donnell.
La Conférence des juges du Québec, qui représente les juges de la Cour du Québec et les juges des Cours municipales de Laval, de Montréal et de Québec, a demandé que la décision gouvernementale et la résolution de l'Assemblée nationale soient déclarées invalides et que les recommandations du premier rapport du Comité O'Donnell portant sur leur rémunération soient mises en oeuvre. La Cour supérieure et la Cour d'appel ont statué que la réponse du gouvernement ne satisfait pas au critère de la rationalité.
La Conférence des juges municipaux du Québec, qui représente les juges municipaux de l'extérieur de Laval, de Montréal et de Québec et qui n'avait pas contesté la réponse du gouvernement, s'est vu refuser l'autorisation d'intervenir en Cour d'appel. Elle s'est toutefois vu accorder cette permission en Cour suprême.
Principes généraux
La Cour suprême fonde essentiellement son arrêt sur les principes énoncés dans le Renvoi de 1997, lesquels s'articulent autour de trois thèmes : la nature des commissions de rémunération et leurs recommandations ; l'obligation pour le gouvernement de répondre aux recommandations et la portée du contrôle judiciaire de la réponse du gouvernement; et les réparations susceptibles d'être accordées. Le Renvoi établit le mécanisme qui permet d'assurer l'indépendance des juges des Cours provinciales par rapport aux gouvernements en empêchant les négociations salariales entre les deux parties ainsi que les interventions arbitraires dans la rémunération des juges.
Par conséquent, comme principe général, il faut recourir à une commission indépendante, objective et efficace pour maintenir ou modifier les traitements des juges. Sauf indication contraire de l'assemblée législative, le rapport d'une commission a valeur d'avis. Il n'a pas force obligatoire, bien qu'il faille accorder du poids aux recommandations d'une commission. Le gouvernement conserve le pouvoir de s'en écarter « à condition de justifier sa décision par des motifs rationnels dans sa réponse aux recommandations ».
Et, rappelle la Cour suprême, « les motifs qui respectent la norme de la rationalité sont ceux qui sont complets et qui traitent les recommandations de la commission de façon concrète. Les motifs doivent également reposer sur des faits raisonnables. Si l'importance accordée aux facteurs pertinents varie, cette variation doit être justifiée. Il faut aussi expliquer l'emploi d'un facteur de comparaison donné . »
Contrôle judiciaire limité
La réponse du gouvernement est soumise à une forme limitée de contrôle judiciaire. Le tribunal saisi du contrôle n'a pas à décider si la rémunération des juges est adéquate. « Il doit plutôt se concentrer sur la réponse du gouvernement et se demander si l'objectif du recours à une commission est atteint », affirme la Cour.
L'analyse s'effectue en trois étapes pour déterminer la rationalité de la réponse du gouvernement : 1) le gouvernement a-t-il justifié par un motif légitime sa décision de s'écarter des recommandations de la commission? 2) les motifs invoqués par le gouvernement ont-ils un fondement factuel raisonnable? 3) dans l'ensemble, le mécanisme d'examen par une commission a-t-il été respecté; et les objectifs du recours à une commission, à savoir préserver l'indépendance de la magistrature et dépolitiser la fixation de la rémunération des juges, ont-ils été atteints?
Si le tribunal saisi du contrôle judiciaire conclut que le recours à une commission ne s'est pas révélé efficace, la réparation appropriée consistera généralement à renvoyer l'affaire au gouvernement pour réexamen.
Recommandations ignorées au Québec
Pour la Cour suprême, une fois que le Comité O'Donnell a décidé d'effectuer un vaste examen de la rémunération des juges provinciaux, « les principes constitutionnels régissant la réponse du gouvernement obligeaient celui-ci à porter toute son attention sur les recommandations et leur justification. Son omission à cet égard se répercutait sur la validité de l'essentiel de la réponse » . Et, en l'occurrence, celle-ci ne satisfait pas à la norme de la rationalité.
En ce qui a trait à la parité salariale pour les juges des Cours municipales, le gouvernement n'avait pas à justifier sa décision de souscrire à des recommandations déjà bien expliquées. De plus, estime la Cour suprême, le Comité O'Donnell n'a pas outrepassé son mandat et n'a violé aucun principe de justice naturelle en examinant la question de la parité .
