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Vingt ans déjà!

La réforme de l'assurance automobile

Éric Dufresne, avocat

C'est le 21 décembre 1977 que l'Assemblée nationale du Québec a adopté le projet de loi 67 instituant la réforme Payette de l'assurance-automobile. Le Barreau s'était, à l'époque, fortement opposé à la réforme telle qu'elle avait été conçue.

Vingt ans plus tard, peut-on dire que ses arguments et ses craintes étaient fondés?

Vingt ans plus tard, le <I>no fault</I> ne fait toujours pas l'unanimité.
Vingt ans plus tard, le no fault ne fait toujours pas l'unanimité.

Le combat du Barreau

Si le Barreau s'est opposé au projet de loi 67, ce n'était pas qu'il était contre l'instauration d'un régime d'assurance-automobile obligatoire. Mais il trouvait que certaines de ses dispositions allaient nettement trop loin. Le Barreau craignait, principalement, que la non-responsabilité des conducteurs fautifs, que la réforme élevait au rang de principe absolu, prive certains accidentés de la route des dédommagements auxquels ils avaient droit.

Selon le bâtonnier d'alors1, le Barreau s'était toujours opposé «à l'abandon de la notion de responsabilité qui nous apparaît fondamentale, aussi bien en assurance automobile que dans les autres domaines(...) nous estimons que l'abandon de la notion de responsabilité et l'abandon du recours aux tribunaux vont créer des injustices graves pour les deux tiers des victimes d'accidents d'automobile qui, dorénavant, ne pourront pas s'adresser aux tribunaux pour se faire indemniser de façon pleine et entière.»

Que suggérait le Barreau? «Le Barreau du Québec croit qu'un régime mixte, tel qu'il le propose depuis plusieurs années, répond substantiellement aux besoins incontestables d'amélioration du système actuel sur les deux plans essentiels à toute réforme: il garantit aux victimes innocentes une indemnisation de base à tous, indépendamment de toute responsabilité, permettant aux victimes innocentes d'attendre la détermination finale du montant auquel elles ont droit.»2

Par ailleurs, le Barreau était convaincu que la mise en place d'un système de non-responsabilité ne permettrait pas aux automobilistes québécois de réaliser des économies significatives en matière d'assurance3, contrairement à ce que les réformateurs prétendaient. De plus, il pressentait que les accidentés seraient mal desservis par l'organisme auquel on devait confier la gestion du nouveau régime4.

Le Barreau n'a ménagé aucun effort, en 1977, pour faire avorter le projet de loi 67: conférences de presse, tournée d'information dans 14 villes du Québec par le bâtonnier, présence devant la Commission parlementaire débattant du projet, réalisation et publication d'un sondage sur le sujet, envois d'articles dans divers journaux, publication dans tous les quotidiens d'une série de cinq annonces... «Oui, nous avons mené la plus grosse lutte que nous pouvions contre le projet Payette», se rappelle le bâtonnier de l'époque, Me Viateur Bergeron, du cabinet Bergeron, Gaudreau. Les avocats avaient, à l'époque, placé 100 000 $ dans un fonds pour défendre leur position. «Nous y avons défendu tant les intérêts du public que ceux des avocats. Comme j'ai toujours dit, le Barreau ne défend pas les avocats d'abord mais il ne les abandonne pas non plus.»

Ce n'est pas le souvenir qu'en conserve Me Marc Bellemare, du cabinet Labrie, Bellemare, Anglehart, Robichaud & Associés, un des rares spécialistes de l'assurance automobile de pratique privée. «Le Barreau était tout à fait contre cette loi en 1977. J'étais alors étudiant à l'université. La perception de beaucoup d'étudiants en droit était que le Barreau ne pensait qu'à défendre les intérêts corporatistes des avocats. Et c'était une perception qui était aussi très largement répandue dans le public. Mme Payette était très populaire avec son projet d'assurance obligatoire.»

En effet, selon un sondage publié dans le numéro de novembre/décembre 1977 du Journal du Barreau5, 98 % des Québécois étaient en faveur de l'assurance obligatoire. Toutefois, seulement 17 % d'entre eux étaient favorables au régime tel que conçu par Mme Payette, tandis que 78 % étaient contre. L'opinion majoritaire de la population épousait donc, du moins en apparence, celle du Barreau.

Le rejet populaire de la réforme Payette aurait probablement été encore plus massif si les citoyens avaient été conscients de ses conséquences. Le bâtonnier Bergeron écrivait, dans le même numéro du Journal du Barreau: «Nous constatons que la population est absolument mal informée(...) Les gens croient, à tort, qu'ils conserveront un recours aux tribunaux ordinaires, s'ils ne sont pas satisfaits du règlement ou du montant offert.»

Le Barreau dénonça donc vigoureusement le gouvernement, qui s'apprêtait à imposer aux Québécois un régime dont ils ne voulaient pas et sur lequel ils étaient très mal informés. Il demandait au gouvernement de rendre immédiatement obligatoire l'assurance-automobile et d'imposer un moratoire d'un an à la réforme Payette. Mais celle-ci fut adoptée peu après.

Le régime actuel

«J'étais, à l'époque, en faveur de la réforme Payette», se souvient Me Bellemare. «Je voulais qu'il y ait un régime protégeant l'ensemble des citoyens. Par contre, je ne pensais pas alors que la loi et ses effets iraient aussi loin». Aujourd'hui, Me Bellemare est un de ceux qui se montre le plus critique vis-à-vis du système actuel d'indemnisation.

Me Bellemare et Me Bergeron sont encore aujourd'hui en faveur de l'assurance automobile obligatoire. «Ce fut une bonne chose de garantir à tous les Québécois une certaine protection, que plusieurs ne pouvaient autrement se payer», affirme Me Bellemare. Cependant, enchaîne-t-il, «le bilan de l'adoption de la Loi sur l'assurance automobile est, après 20 ans, moins brillant que les membres de la Société de l'assurance automobile du Québec (SAAQ) voudraient bien nous le faire croire. Il existe, dans le régime actuel, de sérieuses lacunes au niveau des réclamations et du montant des indemnités.»

Me Bellemare en a, tout d'abord, après le principe absolu de non-responsabilité. «Je me bats depuis 15 ans pour que les victimes de conduites routières criminelles puissent jouir des mêmes droits que toutes les autres victimes d'actes criminels, qui elles, ont droit de poursuivre au civil la personne fautive. Je trouve cela aberrant qu'eux seuls n'aient pas ce droit. La loi doit être refondue pour leur accorder.»

Il rejoint en cela Me Bergeron. «Je continue de croire que les Québécois seraient mieux protégés avec un régime mixte et que le régime d'indemnisation actuel est un mauvais régime», dit Me Bergeron. Je dirais même que je le trouve «socialement criminel» puisque non seulement des conducteurs qui furent gravement fautifs ou qui ont été condamnés au criminel, ce qui est encore pire, ne peuvent être poursuivis et être tenus responsables de leurs actes, mais en plus ces mêmes conducteurs, s'ils sont blessés dans l'accident qu'ils ont causé, auront droit à des indemnités. C'est le bout du bout. Par ailleurs, Me Bergeron trouve regrettable le sort réservé à certaines victimes. «Si un père de famille qui gagne 60 000 $ se fait frapper par un gars soûl et qu'il devient invalide, il va tout perdre, sauf les maigres indemnités que va lui verser la SAAQ. J'avais dit à l'époque, en commission parlementaire, qu'on allait créer les assistés sociaux de l'automobile avec le système du no fault absolu.»

Me Bellemare en a également après la SAAQ. «À ses débuts, les cas étaient traités avec justice et équité. Aujourd'hui, par contre, la SAAQ considère qu'elle doit, avant tout, être efficace, rentable, et permettre au gouvernement de venir puiser dans ses réserves. Elle a la réputation de ne pas payer les accidentés.»

Le détournement de la mission de la SAAQ comporte plusieurs conséquences néfastes, d'après Me Bellemare. «À mon avis celui qui a le plus bénéficié de cette loi c'est le gouvernement, et ce à deux niveaux. Tout d'abord, le gouvernement a pigé, à plusieurs reprises, dans les surplus que la SAAQ accumule dans sa réserve de stabilisation. Les sommes prélevées jusqu'à présent s'élèvent à 2,2 milliards de dollars. Mais le gouvernement est aussi gagnant du fait qu'il n'est plus une partie défenderesse potentielle dans les causes d'accidents automobiles, comme il l'était autrefois. Avant 1977, le gouvernement était poursuivi allègrement, dans des centaines de causes par année. Un nombre appréciable d'accidents sont, en effet, dus à la mauvaise sécurité des routes. On ne peut plus le poursuivre dans le régime actuel. Or, environ 10 % des accidents qui se produisent présentement au Québec sont liés au mauvais état du réseau routier. Cela représente environ 3 500 victimes d'accident qui auraient des droits à faire valoir contre le gouvernement, pour sa négligence, si la loi actuelle ne l'empêchait pas. C'est là tout un avantage pour le gouvernement.»

Me Bergeron fait observer que les coûts pour les automobilistes n'ont pas dû baisser après 1977, si l'on tient compte des prélèvements répétés du gouvernement dans la caisse de la SAAQ.

Le nombre d'accidents

L'application du principe de non-responsabilité a eu, d'autre part, un effet négatif sur la sécurité routière, selon Me Bellemare et Me Bergeron. «Je crois personnellement qu'il existe un parallèle entre la détérioration du réseau routier québécois, à laquelle on assiste depuis vingt ans, et le fait que le gouvernement ne puisse plus être tenu responsable pour sa négligence dans le régime actuel», déplore Me Bellemare. «Il n'y a plus rien qui reste, à part la pression de l'électorat, pour forcer le gouvernement à entretenir convenablement les routes. La perspective de se faire poursuivre à tour de bras constituait tout un incitatif à l'époque.»

Le no fault aurait eu, au surplus, des conséquences néfastes sur la conduite des automobilistes. «Le Régime du no fault introduit en 1977 a rendu irresponsable bien des conducteurs», se plaint Me Bergeron. «Regardez avec quelle désinvolture les gens conduisent de nos jours. Bien sûr, dans certains cas, les conducteurs fautifs peuvent être poursuivis au criminel. Mais devoir payer de sa poche pour la faute que l'on commet, cela m'apparaît être bien plus efficace que n'importe quelle condamnation pour dissuader les gens de conduire n'importe comment.»

La SAAQ

Me Bellemare plaide, d'autre part, en faveur d'un retour de la SAAQ à son mandat initial. «On dénombre, actuellement, 4000 cas de victimes insatisfaites au Québec», explique Me Bellemare. «Quand une victime se voit refuser une indemnité, elle doit d'abord se faire entendre par le Bureau de Révision de la SAAQ. Ce Bureau est une farce à mon sens: il n'est pas du tout indépendant de la SAAQ, et il ne sert principalement qu'à allonger les délais. D'ailleurs, le Barreau demande que son rôle soit révisé. Une fois que sa réclamation a été rejetée par le Bureau de révision, un accidenté peut porter sa cause devant la Commission des affaires sociales; qui est le tribunal administratif d'appel en la matière. La SAAQ plaide dans toutes les causes, et il est très rare qu'elle règle avant que celles-ci soient entendues. Passer à travers toutes ces étapes prend généralement deux ans, soit le même temps que si la cause avait été entendue en Cour supérieure ou du Québec. Pour ce qui est de la brièveté des délais et de la simplicité des procédures, la réalité d'antan s'est transformée en mythe.

La SAAQ est, en outre, toujours représentée par ses avocats devant la Commission des affaires sociales, tandis que les accidentés le sont peu souvent, dans 25 % des cas. Or, tout le système est très complexe et judiciarisé. Les accidentés ne sont pas souvent en mesure de faire valoir leur droit. La situation des victimes est comparable, de mon point de vue, à celle que vivaient les accidentés avant 1977.»

Ses propos sont rapportés dans le numéro de juillet/août 1977 du Journal du Barreau.

Ces propos figuraient dans un supplément, du numéro de janvier/février 1977 du Journal du Barreau, consacré entièrement à l'assurance automobile.

Le Barreau avait en main plusieurs études et déclarations d'experts qui contredisaient les prétentions gouvernementales d'alors. Ainsi, le porte-parole de l'Association nationale des commissaires d'assurance des différents états américains fit, en juillet 1975, un déclaration choc devant un sous-comité de la chambre des représentants. «Pour le consommateur, l'attrait principal du no fault est le paiement des réclamations pour blessures corporelles sans égard à la faute.», disait-il. «À notre avis, ceux qui mettent l'accent sur l'économie des coûts, trompent le consommateur.»

Dans le numéro de janvier/février 1977 du Journal du Barreau, le Barreau se demandait : «Veut-on une commission des accidents du travail en pire?» On «propose dans une certaine mesure d'étendre le mode d'indemnisation en vigueur à la Commission des accidents du travail aux victimes d'accident automobiles», y écrivait-on. «La population est-elle satisfaite de ce mode d'indemnisation? (...) on est justifier de douter sérieusement que ce régime réponde aux besoins des travailleurs, tant en ce qui concerne le montant des indemnisation que la rapidité du règlement des réclamations»

Il s'agit d'un sondage que le Touring Club de Montréal avait alors récemment réalisé.