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Compte-rendu des activités de formation au congrès de l'AAAP

Le nouveau réseau des tribunaux administratifs

Me Lise I. Beaudoin

Des choses importantes se passeront en droit administratif compte tenu principalement des nouvelles règles d'appel qui s'appliquent aux décisions des tribunaux administratifs », croit l'honorable Jean-François Gosselin de la Cour d'appel du Québec. La réforme en profondeur de type institutionnel qui a eu lieu avec la nouvelle législation sur les tribunaux administratifs a créé un réseau judiciaire semi-autonome et entraîne avec elle une reconfiguration du contrôle des décisions des tribunaux administratifs.

Dans son allocution, l'honorable Gosselin a d'abord offert un survol historique des rapports et études depuis 1965 (Beetz, Dussault, Atkinson-Lévesque, Ouellette, Garant) qui ont précédé la Loi sur la justice administrative (L.Q. 1996, c. 54). Il a par la suite expliqué et distingué les quatre grands types de décisions découlant de la réforme, à savoir la décision relevant de l'exercice d'une fonction administrative, celle relevant de l'exercice d'une fonction juridictionnelle de premier niveau, celle relevant de l'exercice d'une fonction juridictionnelle de second niveau (le Tribunal administratif du Québec) et enfin la décision relevant de l'exercice d'une fonction juridictionnelle d'appel (compétence de la Cour du Québec).

L'appel à la Cour du Québec

On sait que l'appel de plein droit à la Cour du Québec tend vers l'élimination; il a par exemple été éliminé pour les décisions de la Régie du logement et deux sections du Tribunal administratif du Québec, la Section des affaires immobilières et la Section du territoire et de l'environnement. L'appel sur permission est la nouvelle norme pour ces décisions. L'appel de plein droit subsiste toutefois pour les décisions du Comité de déontologie policière, du Commissaire du travail et des comités de discipline des corporations professionnelles.

L'appel sur permission à la Cour du Québec constitue indéniablement la tendance nouvelle en matière de droit administratif québécois, et parmi les motifs à l'origine de cette décision législative on peut noter la volonté de reconnaître la spécificité de la justice administrative et d'instituer une certaine déférence pour les tribunaux administratifs spécialisés. Il existe deux catégories d'appel sur permission, de préciser l'honorable Gosselin. Il y a premièrement « les appels sur toute question, lorsque cette question en est une qui, de l'avis d'un juge de la Cour du Québec, mérite d'être portée à l'attention de la Cour du Québec, et deuxièmement les appels limités à une question de droit ou de compétence qui, là encore, de l'avis d'un juge de la Cour du Québec, mérite d'être portée à l'attention de la Cour du Québec ».

La norme de contrôle

C'est assurément autour des critères d'octroi de la permission d'en appeler à la Cour du Québec que se joueront les grands débats en droit administratif. Pour l'honorable Gosselin, « nous assisterons au cours des prochaines années à la qualification de la norme de contrôle applicable en matière d'appel. Elle ne sera pas toujours la même et dépendra des cas en appel. Le grand débat tournera autour du choix de la norme, soit la décision correcte/incorrecte ou la décision raisonnable/déraisonnable, selon le cas. À noter que le terme manifestement, pour « manifestement déraisonnable » par exemple, pourrait dorénavant se trouver absent lorsqu'on est en appel des décisions des tribunaux administratifs.

Il faut lire à cet égard, de conseiller fortement l'honorable Gosselin, « une décision importante et bien fouillée de la Cour d'appel qui fait état du droit en matière de droit administratif et établit une grille d'intervention à être utilisée par la Cour du Québec. » Il s'agit de l'affaire Vigie Santé Limitée c. Ville de Montréal1 dans laquelle la Cour d'appel propose cinq facteurs principaux à considérer pour arrêter la norme d'intervention à retenir à l'égard d'une décision d'un tribunal administratif : la nature du problème, les règles de droit applicables, l'objet de la loi qui crée le tribunal, le rôle et la fonction du tribunal et le domaine d'expertise du tribunal, ce dernier facteur étant le plus important.

Or suivant Vigie Santé, le critère de la « décision manifestement déraisonnable, qui exige le plus haut degré de retenue à l'égard de l'autorité administrative, sera généralement celui à retenir dans les cas où un tribunal protégé par une véritable clause privative rend une décision relevant de sa compétence et où il n'existe aucun droit d'appel prévu par la loi. » Ce qui fait dire au juge Gosselin que cette norme, qui est le propre du contrôle judiciaire de la Cour supérieure, tendra à être absente à l'égard des décisions des tribunaux administratifs.

Toujours selon Vigie Santé, la norme de la décision correcte, à l'inverse de la précédente, « est celle où les tribunaux sont tenus à une moins grande retenue relativement aux questions juridiques. Ce sont les cas où les questions en litige portent sur l'interprétation d'une disposition limitant la compétence du tribunal ou encore les cas où la loi prévoit un droit d'appel qui permet au tribunal siégeant en révision de substituer son opinion à celle du tribunal, et où le tribunal ne possède pas une expertise plus grande que la cour de justice sur la question soulevée. » Ici, de préciser l'honorable Gosselin, « les décisions du tribunal administratif ne bénéficient d'aucune déférence et doivent être contrôlées selon la norme de l'absence d'erreur. »

Et enfin, encore suivant Vigie Santé, la décision déraisonnable2 « exige une retenue plus grande que celle de la décision correcte mais moins élevée que celle de la décision manifestement déraisonnable. Est déraisonnable, la décision qui, dans l'ensemble, n'est étayée par aucun motif capable de résister à un examen assez poussé. » Cette norme, selon la Cour suprême (Pezim), se rapproche du critère d'intervention applicable aux conclusions de faits des juges de première instance et ne fait que dire aux cours chargées de contrôler les décisions des tribunaux administratifs d'accorder un poids considérable aux vues exprimées par ces tribunaux sur les questions à l'égard desquelles ceux-ci possèdent une grande expertise.

Selon l'honorable Gosselin, la qualification de la norme applicable aux divers appels de décisions des tribunaux administratifs est un exercice à effectuer dossier par dossier, et elle sera certes une situation en constante et rapide évolution dans les années qui viennent.

J.E. 99-476 (C.A.), non publiée.

Cette norme intermédiaire fut énoncée dans Pezim, [1994] 2 R.C.S. 557, et retenue également dans Southam Inc., [1997] 1 R.C.S. 748.