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Compte-rendu des activités de formation au congrès de l'AAAP

Les municipalités sont-elles en état de siège ?

Me Lise I. Beaudoin

Cette question un peu sensationnaliste annonce certes un programme ambitieux, mais, de mettre en garde d'entrée de jeu Me Pierre Dallaire, bâtonnier de Hull, l'analyse de la jurisprudence des deux dernières années en matière de responsabilité civile des municipalités n'y apporte pas de réponse finale et définitive. Les municipalités, par la nature même des pouvoirs qu'elles exercent (protection contre les incendies, protection policière, réglementation de la construction, zonage, entretien des chemins, rues, trottoirs, terrains de jeux, aqueducs, etc.) ont toujours été plus vulnérables que les autres « personnes » aux poursuites en responsabilité civile. Et « les règles du jeu de la responsabilité civile en ce qui les concerne semblent avoir changé de façon dramatique, particulièrement depuis l'arrêt Laurentide Motels Ltd. c. Ville de Beauport1 de la Cour suprême qui a alors adopté la dichotomie politique/opérationnel, à l'origine développée en Grande-Bretagne2 et par la suite abandonnée là-bas »3, de rappeler le bâtonnier Dallaire. L'impact de cette décision fait en sorte que tout ce qui tombe dans la sphère opérationnelle est clairement régi par les règles ordinaires de responsabilité civile (faute, dommage, lien de causalité) et qu'aucune immunité ne subsiste à ce niveau. Par contre, « les municipalités demeurent à l'abri des poursuites pour tout ce qui relève d'une décision politique. » En bout de piste toutefois, il semble bien, selon le bâtonnier Dallaire, que l'adoption du test politique/opérationnel a contribué à l'expansion de la responsabilité civile extracontractuelle des municipalités, puisque toute la partie opérationnelle est sortie du « parapluie de protection » qu'offraient les principes de droit public de la common law.

Les municipalités sont-elles en état de siège? C'est la question à laquelle devait répondre le M<sup>e</sup> Pierre Dallaire (à gauche), bâtonnier de Hull, lors de l'atelier sur la responsabilité civile. Il était accompagné pour l'occasion du maire de Hull, M. Yves Ducharme
Les municipalités sont-elles en état de siège? C'est la question à laquelle devait répondre le Me Pierre Dallaire (à gauche), bâtonnier de Hull, lors de l'atelier sur la responsabilité civile. Il était accompagné pour l'occasion du maire de Hull, M. Yves Ducharme

Les municipalités sont donc des « personnes » pas comme les autres, ajoute-t-il. Leur régime de responsabilité civile extracontractuelle est encadré par les articles 300 et 1376 du Code civil du Québec et par la portée qui leur est donnée par les tribunaux en ce qui concerne le rôle du droit public dans l'aménagement de ce régime. À cela s'ajoutent un certain nombre de dispositions législatives (en général dans la Loi sur les cités et villes (LCV) et le Code municipal) qui ont elles aussi un impact sur la responsabilité des municipalités.

Pour le bâtonnier Dallaire, « le simple fait d'avoir recensé plus de 76 jugements rendus dans des dossiers contre les municipalités (sans compter les jugements non publiés) au cours des années 1998 et 1999 (qui n'est pas finie) tendrait à accréditer la thèse voulant que les municipalités sont effectivement assiégées et victimes d'un assaut sans précédent au niveau de la responsabilité civile extracontractuelle. » Elles n'ont pas toutes été condamnées dans ces jugements, mais elles ont dû se défendre face aux tentatives de citoyens de se faire indemniser.

Jurisprudence

Au chapitre des préavis et courtes prescriptions, on sait que l'article 586 LCV doit céder le pas devant l'article 2930 C.c.Q lorsqu'il s'agit de dommages corporels4. Ainsi, le défaut de donner l'avis prévu à l'article 485 LCV ne peut être opposable à la victime et l'action ne sera prescrite que par trois ans. Quant au reste de la jurisprudence, le bâtonnier Dallaire a centré son analyse sur les jugements significatifs dans la perspective de savoir si les municipalités sont traitées différemment des autres « personnes » en ce qui concerne leur responsabilité civile extracontractuelle.

En matière d'incendie, trois jugements identifiés par le bâtonnier Dallaire portent sur des poursuites par des assureurs, et deux exonèrent la municipalité5. Dans Groupe commerce c. Chéneville6, la municipalité a été tenue responsable. Il s'agit de la faute classique du second incendie qui ravage l'immeuble parce que le premier n'a pas été éteint convenablement. Le chef des pompiers n'ayant pas tenu compte des cris d'alarme du propriétaire, « on est clairement dans la sphère opérationnelle », de dire Me Dallaire. En ce qui concerne la protection policière, l'arrêt Gauthier c. Lac Brôme7 établit qu'il y a impossibilité en fait d'agir lorsque l'état psychologique d'une personne battue et torturée fait qu'elle est paralysée par la crainte de représailles. Un autre élément digne de mention dans ce jugement est que la municipalité, à cause de la participation de certains de ses dirigeants, a été condamnée à payer des dommages exemplaires en vertu de la Charte québécoise pour les gestes de ses préposés. « Ce qui est assez inusité compte tenu que la municipalité peut difficilement être l'auteure des dommages au sens de l'article 49 alinéa 2 de la Charte », d'ajouter Me Dallaire.

Soulignons enfin que 19 jugements ont été identifiés par Me Dallaire en matière de gestion des routes et chutes sur les trottoirs et la chaussée. Peu de décisions sont notables, sauf peut-être l'affaire Beaudoin c. Victoriaville8 où la Cour supérieure a refusé de tenir la ville responsable des dommages résultant d'une collision entre deux cyclistes sur une piste cyclable, la Ville n'ayant aucune obligation légale d'éclairer les pistes. Me Dallaire précise qu'il s'agissait en l'espèce d'une décision de nature politique qui ne pouvait être génératrice de faute. Pour les autres décisions concernant les chutes sur les trottoirs, « nous sommes au paradis de l'opérationnel et les jugements s'attachent simplement à vérifier si une faute a été commise dans l'entretien », de conclure le bâtonnier Dallaire.

(1989) 1 R.C.S. 705.

Dans Anns c. Merton London Borough Council, (1972) 1 All ER 463 et importée au Canada dans l'arrêt Kamloops c. Nielsen, (1984) 2 R.C.S. 2.

Yuen-Kun Yeu c. A.G. of Hong Kong, (1987) 2 All ER 705.

Doré c. Ville de Verdun, (1997) 2 R.C.S. 862.

Compagnie d'assurance Missisquoi c. Louiseville, REBJ 98-08581 et Wawanesa c. Windsor, REBJ 98-04703.

J.E. 98-879.

(1998) 2 R.C.S.

J.E. 99-999.