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La Cour d'appel retourne le législateur à ses devoirs

Le TAQ n'offre pas la garantie d'un tribunal indépendant

Louise Vadnais, avocate

Les membres du Tribunal administratif du Québec (TAQ) ne détiennent pas les garanties d'inamovibilité et de sécurité financière propres à leur assurer, sur le plan de l'indépendance judiciaire, le niveau de garantie requis par l'article 23 de la Charte québécoise des droits et libertés de la personne qui stipule que « Toute personne a droit, en pleine égalité, à une audition publique et impartiale de sa cause par un tribunal indépendant et qui ne soit pas préjugée, [...] ».

Le jugement a été rendu le 5 septembre dernier, sous la plume du juge René Dussault.
Le jugement a été rendu le 5 septembre dernier, sous la plume du juge René Dussault.

Dans un jugement rendu le 5 septembre dernier, sous la plume du juge René Dussault, la Cour d'appel a déclaré invalides les articles 48 et 49 (mécanisme de renouvellement d'un mandat) ainsi que l'article 56 (sécurité financière) de la Loi sur la justice administrative (LJA).

La Cour a toutefois suspendu la déclaration d'invalidité pour une période d'un an, afin de laisser le temps au législateur québécois de rendre les dispositions inopérantes conformes à la garantie d'indépendance prévue à la Charte. Ce jugement, auquel ont souscrit les juges André Brossard et Marie Deschamps, réforme une seule des conclusions de la décision du juge André Rochon, de la Cour supérieure, qui avait en outre déclaré l'article 46 LJA (durée du mandat de cinq ans) invalide.

Le procureur général et ministre responsable de l'application des lois professionnelles, Paul Bégin, a annoncé par communiqué le 20 septembre dernier qu'il n'en appellera pas de la décision. Le ministre entend proposer l'adoption des mesures demandées par la Cour, en conclusion du jugement.

Inamovibilité et sécurité financière

La Cour d'appel reconnaît aux membres du TAQ un niveau de garantie d'indépendance plus élevé que celui généralement retenu pour les tribunaux administratifs en vertu de l'article 23 de la Charte.

Sur le plan de l'inamovibilité, la Cour d'appel est d'avis qu'une personne raisonnable et bien informée pourrait craindre que la présence des représentants du gouvernement et du président du TAQ au comité d'examen du renouvellement des mandats puissent exercer sur les membres une influence indue.

Sur le plan de la sécurité financière, la Cour d'appel a conclu que l'évaluation annuelle du rendement des membres, effectuée par le président du TAQ, est incompatible avec la garantie d'indépendance judiciaire.

Le contexte procédural

Le Barreau de Montréal présente, le 24 février 1998, une requête pour jugement déclaratoire demandant de déclarer nuls, inopérants et sans effet 13 articles de la LJA touchant le statut des membres du TAQ. Il allègue que ces articles sont incompatibles avec le niveau d'indépendance requis par l'article 23 de la Charte.

Le juge André Rochon de la Cour supérieure accueille en partie la requête et, dans un jugement rendu le 16 décembre 1999, déclare nuls, inopérants et sans effet les articles 46, 48, 49, et 56 (1) de la Loi.

La procureure générale du Québec (à l'époque Linda Goupil) se pourvoit en appel de ce jugement qui, en outre, rejetait sa requête en irrecevabilité, contestant l'intérêt du Barreau de Montréal (voir encadré).

Par la suite, le 25 mai 2000, le Barreau du Québec présente une requête en intervention devant la Cour d'appel afin de prêter main forte au Barreau de Montréal sur la question de l'irrecevabilité de la demande. De son côté, l'Association des juges administratifs du TAQ introduit une requête en intervention « agressive » sur le fond. Les deux requêtes sont accueillies.

En première instance

D'abord le juge Rochon s'intéresse au mode de fonctionnement du TAQ, à ses attributs et à ses compétences. Ensuite, il entreprend de « moduler » le niveau de garantie requis par l'article 23 de la Charte.

Il ressort de son analyse que l'ensemble des caractéristiques du TAQ, « notamment sa fonction exclusivement juridictionnelle dans les matières où l'État est régulièrement au premier chef concerné », le place à une limite supérieure dans le spectre des tribunaux administratifs.

Puis le juge se demande si les dispositions contestées de la LJA, particulièrement celles portant sur l'inamovibilité et la sécurité financière, permettent d'atteindre le niveau de garantie d'indépendance requis par un tel tribunal. Le juge Rochon répond par la négative. Il adresse ses reproches non pas tant à l'endroit des articles qu'il déclare inopérants qu'à certains articles des règlements adoptés sous le régime de la LJA.

En Cour d'appel

En appel, la procureure générale fait valoir que le juge Rochon s'est trompé sur la nature même du TAQ. Elle plaide que les membres sont nommés durant bonne conduite pour un terme fixe et qu'ils ne peuvent être destitués que pour un motif déterminé après avoir été entendus.

De son côté, le Barreau de Montréal plaide le caractère unique du TAQ, responsable de l'application de quelque 80 lois. Il rappelle que les conditions d'indépendance judiciaire énoncées par la Cour suprême dans l'arrêt Valente s'appliquent à tous les tribunaux et plaide le bien-fondé de l'exercice de modulation effectué par le juge de première instance.

Moduler à la hausse

D'entrée, le juge Dussault affirme que le TAQ n'est pas une cour de justice. À cet égard il rejette les prétentions de l'Association intervenante qui invoquait, au bénéfice de ses membres, les garanties tirées du préambule de la Constitution. Le juge conclut que les garanties d'indépendance des membres du TAQ ne sont pas identiques à celles retenues par la Cour suprême pour les tribunaux judiciaires dans le Renvoi: juges de la Cour provinciale.

Puis, le juge Dussault élabore la question du lien entre la véritable nature du TAQ et le niveau d'indépendance requis en vertu de la Charte. Après avoir apporté quelques mises au point, il conclut que le juge Rochon a eu raison de « moduler à la hausse le niveau d'indépendance requis » pour satisfaire à l'article 23 de la Charte. Parmi les éléments énoncés par la Cour d'appel en faveur de cette thèse, retenons que le « TAQ est appelé à trancher un très grand nombre de recours qui mettent en jeu les intérêts financiers ou politiques de l'État en tant que partie au litige. »

Le critère de la personne raisonnable et bien informée

Ensuite, le juge Dussault se demande si les dispositions en place offrent aux membres du TAQ le niveau de garantie requis par l'article 23 de la Charte. À cet égard, la procureure générale fait valoir que parmi toutes les lois canadiennes, seule la LJA offre un si haut degré d'inamovibilité. Pour le juge Dussault cet argument est insuffisant. Une question essentielle demeure: une personne raisonnable et bien informée pourrait-elle craindre que les membres du TAQ ne soient pas indépendants?

Afin d'y répondre, le juge Dussault examine en premier lieu le degré d'inamovibilité accordé aux membres. Il écarte d'emblée la question de la durée du mandat (art.46 LJA) qui, contrairement aux conclusions du premier juge, ne porte pas atteinte, en soi, à l'inamovibilité des membres. De plus, il rappelle que les intérêts de l'État en tant que partie sont fréquemment en jeu devant le TAQ, contrairement à la situation qui prévalait dans l'arrêt Montambeault de cette cour.

Le juge Dussault est d'avis que les pouvoirs d'autorité attribués au président du TAQ, au sein du comité chargé de recommander le renouvellement, créent chez les membres « une situation de dépendance ou du moins une apparence de dépendance », qui fait en sorte que la procédure ne leur offre pas le niveau d'indépendance requis. À cet égard, il approuve les conclusions du Rapport Ouellette de confier la procédure d'évaluation à un comité indépendant.

Sur la question de la sécurité financière, le juge conclut que l'évaluation annuelle du rendement utilisée pour évaluer le pourcentage de progression dans l'échelle du traitement peut entraîner la crainte que la garantie d'indépendance ne soit pas respectée. À cet égard il propose au législateur de modifier l'article 56 de la LJA.

La Cour d'appel accueille en partie le pourvoi et invalide les articles 48, 49 et 56(1) de la LJA.

La requête en irrecevabilité et l'intérêt du Barreau

Habituellement, la question de l'indépendance judiciaire est soulevée par une partie. En l'instance, la Cour d'appel a reconnu d'emblée l'intérêt du Barreau de Montréal, notamment parce que la question de l'indépendance judiciaire « se situe au cœur de la réforme des tribunaux administratifs » et qu'elle met en cause « les droits de milliers de justiciables ».

« Un des rôles premiers du Barreau est de se mêler des questions d'intérêt public reliées à l'administration de la justice », soutient Me Simon Venne, procureur du Barreau de Montréal. « C'est en effet la première fois, renchérit Me Raymond Doray, procureur du Barreau du Québec, que la Cour d'appel reconnaît de façon explicite l'intérêt juridique d'un ordre professionnel d'attaquer directement la validité d'une loi. »

La procureure générale du Québec a plaidé qu'aucune disposition dans le Code des professions ou dans la Loi sur le Barreau n'autorisait le Barreau spécifiquement à soulever pareil litige devant les tribunaux. Selon Me Doray, il s'agit d'une position limitative qui transforme un ordre professionnel en acteur servile de l'État.

« Le Barreau est indépendant de l'État. Il a aussi pour mission de faire contrepoids aux abus de pouvoir, fait valoir Me Doray. Les membres du Barreau doivent, en vertu de leur code de déontologie, servir la justice et soutenir l'autorité des tribunaux. Comment peuvent-ils remplir ces obligations s'ils entretiennent des doutes quant aux garanties d'indépendance du tribunal? Le Barreau (du Québec ou de section) a le devoir de tirer l'alarme quand une institution démocratique est menacée ou que l'indépendance des tribunaux est en péril. »

La Cour d'appel innove

Dans cette affaire la Cour d'appel n'a pas développé de nouveaux principes par rapport à la jurisprudence antérieure. Cependant, fait remarquer le procureur du Barreau de Montréal, Me Simon Venne, elle a innové en appliquant des principes connus à ce nouveau tribunal, le Tribunal administratif du Québec.

« La notion de modulation des exigences d'indépendance énoncée à maintes reprises par la Cour suprême n'est pas une coquille vide, explique-t-il. On ne saurait, au simple motif qu'une décision est rendue par un tribunal qui ne relève pas du pouvoir judiciaire de l'État, réduire les exigences d'indépendance au plus petit dénominateur commun: chaque cas devra être examiné en fonction des attributs et compétences du tribunal administratif et de l'identité des parties qui se présentent devant lui. »

En outre, Me Venne souligne que la Cour d'appel a choisi de formuler des recommandations à l'intention du législateur. « Cet interventionnisme de la Cour d'appel s'inscrit dans une démarche novatrice, estime Me Venne. À la manière de la Cour suprême, elle ne s'est pas contentée de dire ce qui n'était pas conforme au droit, mais a également annoncé quelles mesures pourraient satisfaire aux exigences de l'article 23 de la Charte québécoise. »

« Nous y percevons un message clair envoyé au législateur: les solutions avancées sont simples et peuvent être appliquées dans le délai imparti. Il est temps de mettre un terme à ce débat, bien que la vigilance restera de mise », ajoute Me Venne.

De son côté, le procureur de l'Association des juges administratifs du TAQ, Me Michel Décary, souhaite que l'on demeure prudent dans la mise en place d'un système « d'évaluations formatives » des membres du TAQ, tel que proposé par la Cour d'appel.

« C'est une question qui préoccupe l'Association, dit-il. Un tel système devrait servir de guide sans devenir une contrainte. Ces évaluations peuvent avoir un poids considérable sur la façon dont le membre gère son dossier. Au Québec on applique à des juges un système qui n'a pas son pendant ailleurs. Chez nos voisins du Sud on cherche davantage à améliorer la performance des membres sans mettre en péril le renouvellement du mandat. »