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Le projet de loi 182 et la Commission des relations du travail

Garanties d'indépendance insuffisantes

Lise I. Beaudoin, avocate


Une réforme du Code du travail s'impose depuis longtemps au Québec. Voilà une affirmation qui semble bien faire l'unanimité. Et pour cause: depuis son adoption au milieu des années soixante, cette loi n'a été modifiée de manière substantielle qu'à deux reprises, les autres modifications n'ayant été que ponctuelles et légères. On se souviendra peut-être qu'un projet de loi visant la mise en place d'une Commission des relations du travail fut adopté en 1987, mais il ne fut jamais mis en vigueur. Et pendant ce temps, le monde du travail continue de vivre des mutations importantes, l'intégration de l'économie nord-américaine et le secteur des nouvelles technologies accélérant le processus.

C'est en décembre dernier que Diane Lemieux, alors ministre du Travail, déposait le projet de loi 182 modifiant le Code du travail. En plus d'offrir des garanties d'indépendance insuffisantes, le Barreau s'inquiète de la déficience du mécanisme de révision des décisions de la Commission et de la formation des commissaires
C'est en décembre dernier que Diane Lemieux, alors ministre du Travail, déposait le projet de loi 182 modifiant le Code du travail. En plus d'offrir des garanties d'indépendance insuffisantes, le Barreau s'inquiète de la déficience du mécanisme de révision des décisions de la Commission et de la formation des commissaires

L'an dernier, des représentants du Barreau rencontraient la ministre du Travail d'alors, Diane Lemieux, pour lui communiquer certaines inquiétudes au sujet de la réforme alors envisagée, particulièrement en ce qui concerne les garanties nécessaires d'indépendance et d'impartialité de la Commission des relations du travail proposée.

En décembre 2000, la ministre déposait le projet de loi 182 intitulé Loi modifiant le Code du travail, instituant la Commission des relations du travail et modifiant d'autres dispositions législatives. Et là encore, le Barreau se dit inquiet du peu de garanties offertes par le projet de loi en matière d'indépendance de la Commission des relations du travail telle que projetée et de ses membres. Il s'inquiète également de la déficience du mécanisme de révision des décisions de la Commission et de la formation des commissaires. Au point où, à défaut pour le législateur d'apporter les correctifs nécessaires en ces matières, le Barreau plaide en faveur du maintien du Tribunal du travail et de l'abandon du projet de Commission des relations du travail.

Le Barreau invite aussi le législateur à uniformiser et harmoniser les diverses lois du travail de façon à former un tout plus cohérent et plus accessible, la multiplicité et l'enchevêtrement des lois du travail abondamment modifiées au cours des ans créant des difficultés sérieuses de compréhension et d'application.

Toutes ces observations et plusieurs autres, le Barreau les exprime clairement dans un mémoire1 destiné à la Commission de l'économie et du travail de l'Assemblée nationale.

Déjudiciarisation vague

Parmi ces observations, se trouvent celles relatives à la déjudiciarisation poursuivie par le projet de loi 182. Le Barreau trouve salutaire l'objectif qui consiste à instaurer une plus grande efficacité par la déjudiciarisation des relations de travail. Il estime toutefois que cet objectif, aussi louable soit-il, est vague et imprécis, en ce que la notion même de « judiciarisation » regroupe des réalités et des problèmes se manifestant tout autant dans un contexte administratif que judiciaire. Et c'est en partie la branche administrative du processus entourant les relations du travail (le Bureau du Commissaire général du travail) qui est à l'origine des lourdeurs et délais importants.

Dans son mémoire, le Barreau pointe plusieurs dispositions du projet de loi qui ont, selon lui, un effet opposé à l'objectif poursuivi: elles alourdissent les relations de travail et les judiciarisent davantage. Ainsi en est-il par exemple de la définition proposée pour le concept « entrepreneur dépendant » ou « prestataire de services dépendant » qui est susceptible de faire naître de nombreux litiges. En effet, ces notions ne sont pas fondamentalement différentes de celle de salarié. D'autres critères que la dépendance économique devraient aussi servir à les définir. L'entrepreneur qui n'a qu'un seul client, par exemple, est-il un entrepreneur dépendant? Le Barreau croit qu'il eût été préférable d'adopter des approches s'harmonisant avec le Code canadien du travail ou avec les lois ontarienne ou manitobaine dont les limites et les contours ont été déterminés par une jurisprudence bien établie.

De même, l'article 17 du projet de loi 182 qui modifie l'article 28 Ct en y ajoutant un paragraphe d.1 (qui accorde certains pouvoirs à l'agent de relations de travail en matière d'accréditation d'une association) est également susceptible de créer des litiges, dans les cas notamment où des entrepreneurs dépendants seraient visés, où il y auraient des professionnels et des cols blancs concernés par une requête en accréditation et aussi dans le cas de salariés travaillant dans le secteur des nouvelles technologies. Il eût été préférable de prévoir l'accréditation intérimaire comme dans le Code canadien du travail.

Encore, la création de deux divisions au sein de la Commission, à savoir la Division du soutien aux relations de travail et la Division des plaintes et recours, est susceptible d'entraîner des inefficacités et de la lourdeur dans l'exécution des fonctions de la Commission. Enfin, les garanties insuffisantes d'indépendance des commissaires (voir plus loin) ajoutées à l'absence de recours adéquat en révision ou en appel des décisions de la Commission ne manqueront pas, selon le Barreau, de faire naître de multiples recours en évocation à la Cour supérieure.

Le Barreau est bien évidemment favorable à l'approche non judiciaire des résolutions de conflits par médiation, conciliation ou arbitrage. Il estime même que l'accès à la justice passe par ces modes, à condition de ne pas sacrifier des principes de justice naturelle et des garanties procédurales fondamentales pour favoriser une plus grande efficacité administrative. Ainsi, par exemple, pour compenser l'absence d'un appel des décisions de la Commission, tout en assurant l'efficacité du processus proposé, le Barreau croit qu'il faudrait prévoir un mécanisme adéquat de révision pour erreur de droit. Celui qui apparaît à l'article 137.4 Ct proposé (art. 75 du projet de loi) est nettement inadéquat et insuffisant.

Indépendance déficiente

En vertu du projet de loi 182, la Commission succéderait pour plusieurs recours au Tribunal du travail. Ce transfert confirme donc une mission juridictionnelle à la Commission: relèveraient désormais d'elle des recours portant sur des matières jusqu'ici réservées au Tribunal du travail. Et là où le bât blesse sérieusement pour le Barreau, c'est que le projet de loi n'octroie pas aux commissaires toute l'indépendance nécessaire à l'exercice de leur importante mission. En particulier, le gouvernement conserve encore une trop grande discrétion en matière de renouvellement des mandats des commissaires, mandats dont la durée est de cinq ans (sauf certaines exceptions), renouvelables pour cinq ans (à moins qu'un avis contraire ne soit notifié dans le délai prescrit). Et ce renouvellement de mandat serait examiné suivant une procédure à être établie par règlement du gouvernement. Un tel règlement pourra notamment autoriser la formation de comités, fixer la composition des comités et le mode de nomination de leurs membres et déterminer les critères dont le comité tient compte.

Fort des principes établis par la Cour suprême du Canada dans l'arrêt Valente2, le Barreau estime que « le projet de loi 182 n'accorde pas aux membres de la Commission le statut nécessaire pour assurer leur indépendance; le processus de renouvellement des mandats apparaissant déficient. L'absence d'une sécurité d'emploi adéquate risque d'avoir des effets psychologiques insoupçonnés sur les décisions d'une personne qui pourrait être plus préoccupée de plaire aux parties ou au gouvernement que de rendre justice, surtout en fin de mandat ».

C'est pourquoi à ce chapitre, il lui paraît essentiel d'éviter tous les critères vagues ou incertains, révisables à des fréquences variables selon la bonne volonté de l'Exécutif et laissant une grande place à l'arbitraire. En conséquence, le Barreau demande entre autres « que cette procédure soit précise, détaillée et incorporée au texte législatif ».

Le Barreau croit que, à défaut de respecter les exigences requises d'indépendance et d'impartialité, particulièrement au chapitre du renouvellement des mandats des commissaires, la nouvelle Commission risque de faire l'objet de débats judiciaires de la nature de celui qui implique le Tribunal administratif du Québec devant la Cour d'appel.

Formation des commissaires

Le Barreau estime par ailleurs que le législateur doit assurer dans la loi la présence d'un nombre suffisant de commissaires ayant une formation juridique allant au-delà d'une simple « connaissance de la législation applicable » (art. 75 p.l. 182). Bien qu'il reconnaisse la nécessité d'une multidisciplinarité au sein des tribunaux administratifs, il croit néanmoins que, dans l'intérêt des justiciables, les membres des tribunaux administratifs appelés à trancher des questions de droit doivent être membres du Barreau du Québec ou, minimalement, avoir une formation juridique et une expérience pertinente dans le domaine des relations de travail.

Voir le </pdf/medias/positions/2001/200102-pl182.pdf>.

Valente c. La Reine, [1985] 2 R.C.S. 673, notamment à la p. 689.